PPP的“宜昌之路”

 

2017年6月1日 來源：中國財經(jīng)報

 

　　編者按：自2013年以來，推廣運用PPP模式取得顯著成效。同時，如何對其加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險防控也受到越來越多的重視。今年的預(yù)算報告提出要加強(qiáng)對推廣運用PPP模式的規(guī)范管理。不久前，財政部等6部委聯(lián)合發(fā)文要求，嚴(yán)禁地方政府利用PPP等方式違法違規(guī)變相舉債。據(jù)了解，湖北省宜昌市在PPP改革和推廣中，始終堅持做好頂層設(shè)計，把路子走準(zhǔn)走穩(wěn)，防止PPP模式“異化變形、野蠻生長”。日前，記者赴宜昌對此進(jìn)行了深入采訪。

 

　　記者來到湖北宜昌的時候，正值一年當(dāng)中的“最美四月天”，到處鮮花盛開、生機(jī)盎然，正孕育著豐厚的果實。滿眼春色中，遍布宜昌的青山綠水之間、已然枝繁葉茂的“PPP之花”，也在熱烈地期盼著秋天的收獲。

 

　　據(jù)了解，截至今年4月，宜昌全市PPP項目已入庫兩批78個，總投資778億元，實際運作項目47個，投資498億元。已有12個項目落地，總投資127億元。4個項目入選財政部示范項目、7個項目入選湖北省第一批示范項目，示范項目數(shù)量位列全省第二。項目主要涵蓋軌道交通、道路橋梁、片區(qū)綜合整治、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個公共服務(wù)領(lǐng)域。

 

　　在這些閃亮的成績單背后，更值得注意的是宜昌財政始終努力“真”做PPP,做“真”PPP。這與國務(wù)院、財政部一貫的政策精神，特別是近來將PPP的規(guī)范運作、嚴(yán)防利用PPP方式變相舉債融資等放在突出位置是高度一致的。

 

　　正如宜昌市政協(xié)副主席、市財政局局長徐煒?biāo)?，近年來，湖北省宜昌市財政局運用磨刀不誤砍柴工的思維，高度重視PPP項目的規(guī)范實施和風(fēng)險防控，超前謀劃制度體系，精挑細(xì)選推進(jìn)項目，在PPP項目的規(guī)范發(fā)展、提高質(zhì)量、注重實效和防控風(fēng)險等方面，探索出一些務(wù)實創(chuàng)新、有特色、有亮點的經(jīng)驗，走出了一條PPP的“宜昌之路”。

 

　　“7+1+2”的“聯(lián)合指揮部” 

 

　　記者從宜昌東站下車后，便直奔市財政局會議室，與市PPP管理中心的人士一起座談。

 

　　據(jù)了解，2015年9月，宜昌市政府和社會資本管理中心正式成立。新成立的中心與大多數(shù)地方不同的是，除了有財政人士外，還有市發(fā)改委的干部。宜昌市財政局副局長李仁貴介紹，在管理模式上，宜昌創(chuàng)新性地提出了“7+ 1+2”模式，即打破部門壁壘，選調(diào)市財政局優(yōu)秀干部7名、市發(fā)改委干部1名，在PPP管理中心合署辦公，辦公室設(shè)在市財政為充實PPP管理中心技術(shù)力量，還通過政府購買服務(wù)聘請坐班律師、注冊會計師各1名，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。

 

　　打破部門壁壘和人才技術(shù)瓶頸，構(gòu)建既聯(lián)合又專業(yè)的“7+1+2”PPP管理中心，為宜昌PPP改革的高效運作、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險等提供了重要保障。

 

　　宜昌“聯(lián)合指揮部”這一務(wù)實創(chuàng)新的做法，從一個側(cè)面折射了宜昌財政推進(jìn)PPP改革中的顯著特點，即在大膽探索、積極創(chuàng)新的同時，又將防范風(fēng)險放在頭等重要地位，嚴(yán)防死守；既勇于擔(dān)當(dāng)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，推動PPP項目操作和最終落地，又注重質(zhì)量與實效，不斷提高PPP項目的規(guī)范性。

 

　　在采訪中，徐煒告訴記者，宜昌財政有個“毛病”，就是比較喜歡探索，在PPP改革工作上也是如此。他說，宜昌較早就開始了PPP模式的探索與實踐，像2015年8月開工的香溪長江大橋就是湖北省首個真正意義上的PPP項目；在湖北，宜昌也率先出臺了在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP的實施意見，對此進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的制度安排。

 

　　但他同時表示，PPP改革和管理必須一步一個腳印，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。這些年來，宜昌一直致力于做好PPP改革和管理的頂層設(shè)計，把路子走準(zhǔn)走穩(wěn)。他強(qiáng)調(diào)，PPP一定要走“正道”。

 

　　徐煒?biāo)f的“正道”，準(zhǔn)確地描述了宜昌近年來推廣運用PPP模式走過的一條特色之路。

 

　　“層層設(shè)防”：嚴(yán)控項目質(zhì)量 

 

　　在記者前去宜昌市秭歸縣采訪的路上，恰好經(jīng)過位于夷陵區(qū)的石牌鎮(zhèn)。在七十多年前的抗戰(zhàn)期間，這里曾經(jīng)發(fā)生過著名的石牌保衛(wèi)戰(zhàn)。中國軍隊在此嚴(yán)密部署、層層設(shè)防、浴血奮戰(zhàn)，粉碎了日軍溯江而上的企圖。記者由此想到，為做出“真”PPP、防范財政風(fēng)險，宜昌財政在推進(jìn)PPP模式過程中的一系列做法與此似有異曲同工之處。而且，宜昌財政的這一理念體現(xiàn)在PPP工作的方方面面和全過程。

 

　　專家評審是PPP項目操作過程中的常規(guī)動作，宜昌做得更為審慎周密。在全國征集的基礎(chǔ)上，宜昌優(yōu)選近20名專家組建政府采購—PPP專家?guī)欤ㄒ黄冢?，為宜昌PPP項目提供專業(yè)評審、智力評估的支持。在評審時，除了隨機(jī)抽取庫內(nèi)專家外，還會邀請財政部和湖北省里的相關(guān)專家參加，進(jìn)一步保障評審的公開和科學(xué)。在PPP項目實施方案形成以后，還要再進(jìn)行一次更為詳細(xì)的，包括專家、中介組織、財政、政府相關(guān)職能部門組成的聯(lián)合論證。而且，項目進(jìn)入執(zhí)行階段后，還要再進(jìn)行與初步評審、項目準(zhǔn)備等各方面深入全面的對照分析，對PPP項目是否“物有所值”進(jìn)行反復(fù)檢驗與修正。

 

　　這就是宜昌“識別階段初步評審、準(zhǔn)備階段詳細(xì)論證、執(zhí)行階段對照分析”的“三步曲”。

 

　　為什么要這么做？市財政局副局長李仁貴表示，項目識別階段的初步評審依據(jù)的是“大數(shù)”，是一般性的把握。到了實施方案已經(jīng)形成的準(zhǔn)備階段，真實數(shù)據(jù)有了，不是靠人的意愿或者感覺，而是要用數(shù)據(jù)說話了，此時進(jìn)行更加詳細(xì)的論證和必要調(diào)整非常必要。到了項目執(zhí)行階段，比如說運行了三五年之后，對項目進(jìn)行績效考核，做一個對照分析，回過頭來看物有所值報告是不是真正達(dá)到了預(yù)期，并根據(jù)協(xié)議對合同進(jìn)行相應(yīng)修正，才能保證項目始終“物有所值”。

 

　　由此看，績效考核是貫穿宜昌PPP改革工作始終的又一根“紅線”。

 

　　在如何更好發(fā)揮社會組織咨詢機(jī)構(gòu)的作用方面，宜昌也有自己的做法。按照相關(guān)規(guī)定，在PPP項目的不同階段，政府方允許通過政府采購選擇不同的咨詢機(jī)構(gòu)。但是這也帶來一個問題，那就是如果多個咨詢機(jī)構(gòu)在不同階段參與，不利于其對項目的持續(xù)、深入和全面了解，從而不利于政府對項目質(zhì)量的全程把握。

 

　　重慶市工程管理有限公司隸屬于重慶國際投資咨詢集團(tuán)有限公司，參與了宜昌許多的PPP項目，而且是全程參與。“我們從項目識別一直到項目合同落地全程參與，為宜昌擬實施的PPP項目提供方案設(shè)計、招標(biāo)采購、合同制定與談判等方面的綜合類專業(yè)服務(wù)，也就是從項目開始到落地，實行‘一條龍’跟蹤服務(wù)，以保障和提高項目開發(fā)、實施的質(zhì)量與效率。在全國來看，這種全流程咨詢的做法也是比較少的。”該公司總經(jīng)理助理張智炎說。

 

　　從張智炎的話中不難聽出來，他對宜昌高度重視PPP工作的規(guī)范性和項目質(zhì)量頗為贊賞。

 

　　宜昌市PPP管理中心負(fù)責(zé)人萬勇介紹，宜昌除了遵循PPP項目的“規(guī)定動作”外，還有一個創(chuàng)新，就是要求PPP項目必須實行預(yù)算投資評審。“經(jīng)過這一評審程序后，一個項目的投資額往往會下降十幾個點。”他說。

 

　　最為關(guān)鍵的還是物有所值評價和財政可承受能力論證。張智炎表示，凡是通不過這兩個論證的項目，則無法繼續(xù)進(jìn)行。他舉例說，有一個項目曾經(jīng)準(zhǔn)備采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)，但是在進(jìn)行物有所值評價時，由于投資規(guī)模大和資產(chǎn)權(quán)屬等問題，最終未能通過并因此擱淺。

 

　　此外，李仁貴指出，在具體操作中，擬實施的PPP項目不僅要符合規(guī)范，還要盡可能得到社會資本的認(rèn)可，使其有參與的積極性，能夠充分發(fā)揮他們的專長、效率更高。“宜昌所有落地的PPP項目，都是社會資本率先伸來‘橄欖枝’的結(jié)果。”他說。

 

　　“宜昌通過將項目可研、物有所值評價、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列管控制度落到實處，不貪圖一時之快，堅決防止PPP模式‘異化變形、野蠻生長’。”市政協(xié)副主席、財政局局長徐煒的態(tài)度堅定而明確。

 

　　“補(bǔ)短板”：宜昌PPP的使命 

 

　　“上控巴蜀，下引荊襄”，素以“三峽門戶、川鄂咽喉”著稱的宜昌，地處長江上游與中游的接合部，交通樞紐地位非常重要。

 

　　記者一行在宜昌市伍家崗長江大橋PPP項目施工現(xiàn)場看到，項目正處于基礎(chǔ)施工階段。按照規(guī)劃，再過三年多，這里將騰起一座橫跨長江南北的過江大橋，把被江水分隔的宜昌城緊緊連接在一起。目前，宜昌伍家崗區(qū)與點軍區(qū)過江公路通道有夷陵長江大橋和宜昌長江公路大橋，但兩橋相距約有13公里。隨著未來宜昌生態(tài)主城區(qū)——江南點軍區(qū)開發(fā)建設(shè)的加快，中心區(qū)交通矛盾日益突出，建設(shè)伍家崗長江大橋?qū)⒋蟠缶徑膺^江交通緊張的局面。

 

　　大橋現(xiàn)場指揮部副指揮長周大紅告訴記者，伍家崗長江大橋是宜昌為實現(xiàn)“一江兩岸”共同發(fā)展、構(gòu)建宜昌“四縱五橫”快速路網(wǎng)格局的重要控制性工程，對拓展城市空間、提升宜昌綜合交通樞紐城市地位，建設(shè)長江中上游區(qū)域性中心城市具有重要意義。作為宜昌中心城區(qū)快速路中環(huán)的收官之作，伍家崗長江大橋建成之日將是中環(huán)閉環(huán)之時。該項目單體投資規(guī)模達(dá)32億元，在湖北省和宜昌市均被列為一把手領(lǐng)銜工程。

 

　　“像伍家崗長江大橋這樣的項目，對于宜昌發(fā)展具有重大和關(guān)鍵意義，但卻屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的短板，政府目前也不完全具備單獨提供這些服務(wù)的能力。這些長期想做但沒有做成的大事，現(xiàn)在借力PPP模式終于做成了。”當(dāng)記者問宜昌在推廣運用PPP時遵循什么思路、對其有著怎樣的期待時，徐煒給出了這樣的回答。

 

　　從宜昌已經(jīng)推出的兩批PPP項目的情況看，的確如此。

 

　　———香溪長江公路大橋作為湖北全省真正意義的首個PPP項目，建成后，將使國家高速公路滬蓉線和滬渝線相互連通，把長江三峽、神農(nóng)架、武當(dāng)山等黃金旅游區(qū)以最便捷的路線串為一體，加速推進(jìn)大三峽旅游、農(nóng)業(yè)發(fā)展，對改善庫區(qū)人民群眾生產(chǎn)生活條件和移民安穩(wěn)致富具有十分重要的意義。

 

　　———沙河綜合整治工程2015年被列入宜昌市人大一號議案。該工程集黑臭水體整治、海綿城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、棚戶區(qū)改造、防洪排澇治理等眾多生態(tài)環(huán)保、綠色低碳領(lǐng)域的熱點工程為一體，建成后將成為宜昌水岸城市綜合服務(wù)典范片區(qū)，形成“水清、岸綠、景美”的城市水系生態(tài)景觀。

 

　　其他如宜昌市婦幼保健院（兒童醫(yī)院）建設(shè)項目、中心城區(qū)養(yǎng)老亞行貸款PPP示范項目、城區(qū)公交站臺項目等，都是服務(wù)民生、深受百姓歡迎的PPP項目。

 

　　“不怕小、不嫌土”：激活民營資本投資 

 

　　以 “物有所值”為綱領(lǐng)，“不怕小、不嫌土”。推廣運用PPP模式就是要讓“靚女先嫁”，將本地優(yōu)質(zhì)PPP項目推出去，特別是具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的項目，要更多地鼓勵社會資本，尤其是民營資本參與公共服務(wù)提供。這是宜昌市財政局在推進(jìn)PPP工作中一以貫之的指導(dǎo)思想。

 

　　徐煒認(rèn)為，在目前中國的投資體制之下，政府投資一旦減弱，民間投資接續(xù)不上，經(jīng)濟(jì)增長和財政收入就會受到影響。因此，必須激活民營資本投資，讓民營資本能夠參與PPP改革、有錢賺。政府不要去跟民營企業(yè)“搶食”。

 

　　為此，宜昌進(jìn)行了多方嘗試。例如，在市政基礎(chǔ)設(shè)施等專業(yè)性要求相對不高的項目中，進(jìn)一步降低資質(zhì)、業(yè)績門檻，滿足需要即可，而非多多益善，消除隱性壁壘；又如，在項目采購之前，有效利用市場測試，重點邀請民營資本參與，采納合理建議，促進(jìn)民營資本參與積極性；鼓勵民營資本與大型央企組成聯(lián)合體，發(fā)揮“抱團(tuán)”優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，共同發(fā)展。

 

　　城區(qū)公交候車亭是一個總投資2870萬元的使用者付費PPP項目，新建和改建候車亭281座。合作期限10年，收益來源主要為候車亭廣告收入。項目投資額雖然不大，但對改善老百姓出行條件改善大有益處。同時候車亭廣告屬于優(yōu)質(zhì)經(jīng)營資源，對社會資本具有較大吸引力。一方面，民營企業(yè)江蘇沃華傳媒有限公司作為社會資本方，發(fā)揮整合資源能力，挖掘經(jīng)營潛力，不僅不需要政府資金投入和補(bǔ)貼，反過來還能給政府帶來收益。另一方面，政府方制定績效考核體系，保障項目提供比以往更優(yōu)質(zhì)的公益服務(wù)。這是宜昌PPP項目“不怕小、不嫌土”的代表之一。

 

　　宜昌市婦幼保健院（兒童醫(yī)院）是宜昌地區(qū)最大、湖北省內(nèi)知名的三級優(yōu)秀婦幼保健機(jī)構(gòu)，但由于投入不足，目前僅有業(yè)務(wù)用房1萬平方米、病床120張，無法滿足日益增長的就醫(yī)需求，急需進(jìn)行擴(kuò)建改造。該項目作為PPP項目推出后，吸引了一些優(yōu)秀的社會資本方積極參與，其中包括實力雄厚的民營綜合性醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集團(tuán)人福醫(yī)藥。經(jīng)過嚴(yán)格程序，人福醫(yī)藥成為社會資本方。目前，婦幼保健院新院區(qū)建設(shè)已經(jīng)啟動。該項目總投資5億元，占地面積40.38畝，分兩期投入，建成后將極大地改善宜昌市婦女兒童的就醫(yī)條件。

 

　　據(jù)介紹，在宜昌目前已經(jīng)落地的PPP項目中，民營資本參與比例達(dá)到三分之一。

 

記者 劉國旺 林松濤 通訊員 劉先華 郭威